Неудачи прокуратуры при привлечении к административной ответственности

Прокуратура зачастую пренебрегает процессуальными тонкостями из КоАП РФ.
Она выносит постановление о возбуждении дела об административном правонарушении и направляет его вместе с материалами проверки в орган жилищного надзора для привлечения к ответственности (или в другой контролирующий орган, или в суд – зависит от состава правонарушения).
Контролирующие органы в большинстве случаев не придираются к материалам проверки, а просто назначают штраф.
Потом поднадзорные оспаривают штрафы, и административки разваливаются.

Например, процесс вынесения постановления прокуратурой может выглядеть следующим образом: вызов в прокуратуру, взятие объяснений, распечатка постановления о возбуждении дела, его подписание.
При этом перед взятием объяснений помощник прокурора забудет разъяснить права по КоАП РФ и/или не отразит разъяснение в стандартном шаблоне для взятия объяснений.

И тут (точнее уже при оспаривании) можно достать Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ», открыть п. 18: 

• При рассмотрении дела об административном правонарушении собранные по делу доказательства должны оцениваться в соответствии со статьей 26.11 КоАП РФ, а также с позиции соблюдения требований закона при их получении (часть 3 статьи 26.2 КоАП РФ).
• Нарушением, влекущим невозможность использования доказательств, может быть признано, в частности, получение объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, которому не были предварительно разъяснены его права и обязанности, предусмотренные частью 1 статьи 25.1, частью 2 статьи 25.2, частью 3 статьи 25.6 КоАП РФ, статьей 51 Конституции РФ.

Это прекрасный пункт на случай, если обвинение строится на одних лишь объяснениях привлекаемого к ответственности лица, а нарушение больше никак не зафиксировано.

Также не стоит забывать о возможности, которую прокуратура предоставляет при неуведомлении привлекаемого должностного лица по месту жительства (на практике это игнорируется в большинстве случаев).

На примерах ниже будут рассмотрены другие возможные нарушения.

Дважды за одно и то же – дело № А64 – 8277/2021

В Тамбовской области прокуратура в один день вынесла в отношении одной УО по результатам одной проверки два постановления о возбуждении дела по ст. 14.1.3 КоАП РФ – за долги перед двумя ресурсниками.

Департамент государственного жилищного строительного и технического надзора назначил по 300 тысяч штрафа по каждому постановлению.
Одно постановление УО не оспаривала, но по второму – обратилась в суд и выиграла его.

Суд отметил: «искусственное разделение совершенного ООО «ЖЭК «Новый Тамбов» административного правонарушения на эпизоды и вынесение по каждому из них отдельного постановления свидетельствует о нарушении административным органом принципа однократности наказания, закрепленного в части 5 статьи 14.1 КоАП РФ».

Это нарушение часто допускается самими органами лицензионного контроля, которые проверив кучу домов одновременно, выносят пачку постановлений вместо одного. Аргументом здесь должно быть Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 01.02.2021 № 301-ЭС20 ‑15182 (позже были и другие, но это чисто по прокурорской проверке).

Суть дела. В Ярославской области прокуратура проверила работу управляющей организации. Для этого прокурорский работник осмотрел 16 многоквартирных домов, везде нашёл нарушения Правил эксплуатации жилфонда (Постановление Госстроя № 170). Дальше прокуратура вынесла 16 постановлений о возбуждении дел об административном правонарушении по ч. 2 ст. 14.1.3 КоАП РФ. Эта статья предусматривает ответственность за нарушение лицензионных требований, к которым, среди прочего, относятся нарушения при содержании общедомового имущества.
Материалы направили в Департамент жилищного надзора, который назначил 16 наказаний.

Управляющая организация обжаловала в суд как минимум два постановления о назначении штрафов – по 125 000 рублей.
Арбитражный суд Ярославской области одно постановление оставил в силе (дело № А82 – 12354/2019), а второе признал незаконным (то дело, о котором идёт речь).
Суд объяснил незаконность привлечения к ответственности тем, что нарушения выявлены в рамках одной проверки одним надзорным органом в отношении одного лица, имеющего одну лицензию. Второе наказание – это повторное привлечение к ответственности за одно и то же.

Суд округа посчитал иначе: осмотры были самостоятельными, по разным адресам, нарушения в домах тоже разные, зафиксированы не одним актом, а шестнадцатью. Следовательно, 16 административок — это нормально, а суд первой инстанции в вопросе не разобрался, дело надо рассмотреть заново.

Верховный Суд РФ не разделил мнение суда округа. Он поддержал управляющую организацию:

• согласно диспозиции нормы, содержащейся в части 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ, ответственность наступает независимо от количества (одного или нескольких) выявленных нарушений лицензионных требований;
• то обстоятельство, что нарушения были выявлены в отношении каждого дома и отражены в отдельных актах осмотра по каждому дому, не говорит о совершении нескольких самостоятельных правонарушений, поскольку каждое из нарушений в отношении этих домов квалифицируются как нарушение лицензионных требований и образует единый состав правонарушения;
• таким образом, нарушения лицензионных требований, предусмотренных одной лицензией, выявленные в рамках одной проверки одним и тем же контролирующим органом в отношении одного и того же лица, образуют состав одного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ;
• учитывая, что по результатам проверки общество уже было привлечено к ответственности по части 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ, вынесение административным органом по результатам этой же проверки очередного постановления свидетельствует о повторном привлечении общества к административной ответственности за одно и то же правонарушение.

Верховный Суд РФ оставил в силе решение Арбитражного суда Ярославской области о признании постановления Департамента незаконным.

Недостаточность данных, доказательств

Дело № А82 – 19429/2020

В Ярославской области ЗАО «Верхневолжская УК» через суд добилось отмены штрафа по части 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ, назначенного по поводу ТО ВДГО.

Что не понравилось суду:

• Оспариваемое постановление (со штрафом), как и постановление прокурора, не содержит информации об установленных графиками со специализированной организацией сроках проведения ТО ВДГО. Это исключает возможность определить период проведения ТО ВДГО и установить состав правонарушения.
• Оспариваемое постановление не содержит ссылки на конкретные акты проверки. В ходе проверки прокурором объяснения у представителей специализированной организации не отбирались. Первичные документы у АО «Газпром газораспределение Ярославль» не запрашивались.
• Вместе с тем, в ответ на обращения УО в специализированную организацию, последней указано, что работы проводятся в полном объеме, результаты проверки наличия тяги и подпись абонента оформляется в ведомостях ТО.

Дело № А16 – 131/2022

В ЕАО ООО «УК Единый заказчик» оспорило штраф, назначенный за неравномерный прогрев приборов отопления, выявленный прокуратурой.

Что не понравилось суду:

• В акте проверки отражено, что замеры приборов отопления производились тепловизором TESTO 875.
• При этом доказательств того, что прибор прошел поверку и может использоваться в качестве средства измерения, в материалах дела нет.
• Следовательно, отсутствие этих данных не позволяют признать, что полученные с помощью тепловизора показания являются достоверными, а факт совершения правонарушения – доказанным.

Дела № А41 – 77889/2021, № А41 – 77768/2021, А41 – 77713/2021

В Московской области рассыпалась куча административок за нарушения при обслуживании газового оборудования.
Скорее всего, мера была массовой, проверка – спешной, материалы в отношении разных УК перепутались.
Например, в одном постановлении указано, что факт совершения правонарушения подтверждается актом проверки. Однако из акта следует, что проверка проводилась в отношении другой УО. При этом нарушения, описанные в акте, никак не соотносятся с нарушениями ТО ВКГО, а заключаются в ненадлежащем содержании общего имущества.

Кроме того, в уведомлении-вызове запрашивались сведения по одним квартирам, а к ответственности привлекли по другому помещению, по которой информация не запрашивалась.

Суд пришел к выводу, что материалы дела оформлены ненадлежащим образом и не несут никакой доказательственной базы по установлению вины УО.

Дело № А66 – 576/2022

В Тверской области суд отменил штраф за позднюю подачу тепла.
Штраф был назначен по материалам проверки прокуратуры, которой не понравилось, что жильцы получили тепло на 4 дня позже запланированного.

Однако суды установили, что МУП не владеет котельной. Административный орган не выяснял, по какой причине теплоснабжение от котельной началось позже, хотя согласно имеющимся в деле доказательствам причиной задержки является «невозможность запуска котельной ввиду не перекрытия системы теплоснабжения в МКД, возникшей утечки воды в подвал дома».

Постановление Пятого КСОЮ № 16 – 1948/2022

В Ставропольском крае товарищество попытались привлечь к ответственности по ч. 5 ст. 19.6 КоАП РФ.

«Палка» довольно популярная и основывается на части 7 статьи 12 Федерального закона об энергосбережении, в соответствии с которой УО/ТСЖ/ЖСК не реже чем один раз в год обязаны разрабатывать и доводить до сведения собственников предложения о мероприятиях по энергосбережению, которые можно проводить в доме, с указанием расходов на их проведение, объема ожидаемого снижения используемых энергетических ресурсов и сроков окупаемости предлагаемых мероприятий.

Когда ТСН оспорило назначенный штраф в суде, выяснилось, в материалах дела нет ключевого доказательства – постановления заместителя прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении.

Имелась только копия, по всей видимости, самая обычная, не заверенная, которая суды совершенно не устроила. Они пришли к выводу, что штраф назначен в отношении ТСН, в отношении которого не возбуждалось и не велось производство по делу об административном правонарушении.

Дело № А41 – 30012/24

Должностные лица Орехово-Зуевской городской прокуратуры в ходе мониторинга сведений ЕДДС выяснили, что ООО “Интеллектуальные коммунальные системы Орехово-Зуево” ограничило подачу горячей воды более чем на 4 часа для двух многоквартирных домов, детского сада и лицея.

Прокуратура возбудила в отношении общества дело об административном правонарушении по статье 7.23 КоАП РФ и направила его для рассмотрения в министерство по содержанию территорий и государственному жилищному надзору по Московской области. Орган жилнадзора оштрафовал юрлицо на 5 тысяч рублей.

Общество успешно обжаловало постановление о привлечении к административной ответственности в суде.
Суд указал, что магистрали тепловых сетей, где было ограничено горячее водоснабжение, являются тупиковыми ветками. Допустимая продолжительность перерыва горячей воды в таком случае составляет 24 часа подряд.

Нарушения процедуры при проведении проверки

Дело №А72 – 5035/2022

В Ульяновской области суд отменил штраф, назначенный ООО «Альбион»:

• Прокуратура совместно с Администрацией г.Ульяновска 12.02.2022 в период с 14.00 до 16.00 провели обследование многоквартирных жилых домов. При обследовании представитель ООО «Альбион» отсутствовал.
• Решение о проведении проверки направлено в адрес управляющей компании 12.02.2022 в 17:01, т.е. после проведения осмотра.
• Представитель ООО «Альбион» в судебном заседании пояснил, что суббота является нерабочим днем. Общество о проверке узнало только в понедельник 14.02.2022, т.е. после проведения осмотра.

Дело №А23 – 2584/2022

В Калужской области УО удалось избежать крупного штрафа:

• Как следует из постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, основанием для вывода о наличии в действиях общества состава административного правонарушения явились результаты проверки, проведенной прокуратурой 17.02.2022, в рамках прокурорского надзора по вопросу обеспечения надлежащего содержания общего имущества многоквартирных домов в зимний период.
• Между тем, в материалах дела отсутствуют доказательства соблюдения требований пункта 3 статьи 21 Закона о прокуратуре. Решение о проведении проверки от 15.02.2022 №70, срок проведения которой установлен с 16.02.2022 по 22.02.2022, вручена представителю общества лишь 24.02.2022, то есть после проведения проверки и вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении от 22.02.2022.
• Указанные обстоятельства свидетельствуют о проведении проверки с существенным нарушением требований закона, носят неустранимый характер, что влечет недостоверность постановления о возбуждении дела об административном правонарушении от 22.02.2022, как доказательства по делу об административном правонарушении.

Истечение срока давности привлечения к ответственности

Дело № А81 – 6234/2022

В ЯНАО прокуратура установила нарушение лицензионных требований. По мнению суда, время совершения административного правонарушения – 19.01.2022 (дата предоставления документов в городскую прокуратуру). Департамент назначил штраф 31.03.2022.

Суд отметил, что двухмесячный срок давности привлечения к ответственности начинает течь с 19.01.2022 и истекает 19.03.2022. Оспариваемое постановление вынесено с нарушением срока давности привлечения к административной ответственности.

Дело № А33 – 23546/2022

В Красноярском крае суд отменил штраф, назначенный за нарушение Правил содержания общего имущества.
Нарушения были выявлены прокуратурой 03.02.2022 при визуальном осмотре. Акт проверки составлен лишь 28.02.2022.

Постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ, вынесено 18.03.2022.
На основе этого постановления контролирующий орган назначил наказание 21.04.2022.

Однако суды отметили, что двухмесячный срок давности должен исчисляться с даты обнаружения прокуратурой нарушения, то есть с 03.02.22, а не с момента составления акта проверки.

Дело № А76 – 20777/2023

ООО УК “Семья” обратилось в суд с заявлением о признании незаконным постановления ГУ ГЖИ Челябинской области о привлечении его к административной ответственности по части 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ. УО было объявлено предупреждение за несвоевременную поверку прибора учета тепла.

Суд первой инстанции не увидел оснований для отмены постановления о назначении наказания ГЖИ. Апелляционный суд был другого мнения.

Прокуратура, ГЖИ и суд первой инстанции не обратили внимания на сроки привлечения к административной ответственности. 

Событие правонарушения заключалось в несоблюдении правил проверки ОДПУ до начала отопительного сезона 2022 – 2023 гг. В г. Кыштыме отопительный сезон начался 15 сентября 2022 года. В соответствии с частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ привлечь УО к административной ответственности по части 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ можно было до 25.11.2022. А административное дело было возбуждено 25.04.2023, то есть по истечении срока давности.

Вынесение постановления без надлежащего заблаговременного уведомления

Дело № А83 – 7420/2022

В Республике Крым суд отменил постановление со штрафом за непроведение ТО ВДГО.
Постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении вынесено без законного представителя кооператива.
В качестве доказательства извещения юридического лица представлено уведомление от 10.02.2022, адресованное председателю кооператива и направленное 11.02.2022 посредством почтовой связи на юридический адрес ЖСК № 48.

Как следует из отчёта об отслеживании почтовое отправление прибыло в место вручения только 14.02.2022 и фактически получено адресатом 21.02.2022, то есть после вынесения постановления от 16.02.2022.

«Таким образом, уведомление, на которое ссылается административный орган, направлено по юридическому адресу заявителя 11.02.2022 за два рабочих дня до указанного процессуального действия – 16.02.2022. Такое уведомление не может быть признано заблаговременным и не свидетельствует о возможности подготовиться к участию в процессуальных действиях. Доказательств того, что кооператив был заблаговременно извещен о рассмотрении прокурором 16.02.2022 вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении суду предоставлено не было».

Неправильная квалификация

Постановление Седьмого КСОЮ №16 – 52/2023

В ЯНАО суд отменил штраф, назначенный УО по результатам проверки прокуратуры.
УО управляла домом на непосредственном управления, то есть по договору должна была лишь содержать общедомовое имущество.
С этой задачей она не особо хорошо справлялась, и прокурор внес ей представление.
Затем прокуратура проверила, что изменилось. Оказалось, что ничего.
После этого прокуратура вынесла постановление по 7.22 КоАП РФ, а Департамент госжилнадзора на основе этого постановления назначил штраф 40 000 р.

Суды решили, что штрафовать надо было не по 7.22 КоАП РФ, а по 17.7 – как за неисполнение требований прокурора:

• Согласно п. 12 ст. 21 закона о прокуратуре, проведение повторной проверки в связи с теми же фактами, которым по итогам ранее проведенной проверки уже была дана или должна была быть дана правовая оценка, допускается по истечении срока устранения нарушений, выявленных в ходе первоначальной прокурорской проверки.
• Таким образом, при повторном выявлении тех же нарушений, которые были выявлены ранее и для устранения которых было внесено представление, должно было быть возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 17.7 КоАП РФ – умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом.
• В действиях УО отсутствует состав вмененного ему в вину правонарушения.

Дело № А06 – 2642/2023

Прокуратура Трусовского района г. Астрахани возбудила административное дело в отношении управляющей организации ООО “ЖЭК “Домоуправление” не по той статье, что стало причиной отмены штрафа.

В ходе обследования подвального помещения прокуратурой были выявлены неисправности в работе внутридомовых сетей водоснабжения и водоотведения (некачественное соединение фасонных частей труб, отсутствие ревизионных заглушек, разгерметизация стыковых соединений системы водоотведения). В подвале имелся мусор, присутствовал запах канализационных вод, также были обнаружены насекомые и подтопление подвала.

Административное дело было возбуждено прокуратурой по статье 7.22 КоАП РФ, Служба жилищного надзора Астраханской области оштрафовала УО на 40 тысяч рублей.

Апелляционный суд отменил постановление органа жилнадзора о назначении наказания.
“Обществу выдана лицензия на осуществление предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами, заключен договор управления. Таким образом, Общество, допустившее нарушение указанных ПиН и Правил в рамках предпринимательской деятельности по управлению многоквартирным домом, может быть привлечено к административной ответственности только по части 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ, являющейся в рассматриваемом случае специальной по отношению к статье 7.22 КоАП РФ. 
При этом по статье 7.22 КоАП РФ могут быть привлечены к административной ответственности иные субъекты, ответственные за содержание жилых домов и (или) жилых помещений”.

Дело № А73 – 15707/2023 прокуратура против прекращения административного производства органом жилищного контроля

Прокуратура Вяземского района Хабаровского края выявила нарушения в деятельности управляющей организации ООО УП “ГК”.
В местах общего пользования МКД по ул. Ленина г. Вяземский прокуратура обнаружила повреждение плитки, выбоины в полу, отслоение штукатурки, краски, не работали осветительные приборы на нескольких этажах. Также было выявлено захламление лестничных проходов и чердачного помещения пакетами с твердыми бытовыми отходами, складирование инвентаря для уборки, предметов одежды и обуви в подвальном помещении. 

Прокуратура возбудила в отношении УО административное дело. Но Главное управление регионального государственного контроля и лицензирования Правительства Хабаровского края (далее – Управление) отказалось привлекать УО к административной ответственности по части 2 статьи 14.1.3 КоАП РФ, прекратив дело в связи с малозначительностью. 

Прокуратура Хабаровского края обжаловала решение контрольного органа в суде.

Суд первой инстанции признал, что Управление необоснованно применило положение о малозначительности, но отказал в удовлетворении требований прокурора, ссылаясь на истечение срока привлечения УО к административной ответственности.

Апелляционный суд согласился с выводами нижестоящего суда об отсутствии оснований для квалификации правонарушения малозначительным и применения статьи 2.9 КоАП РФ. При этом суд отметил, что истечение срока давности не исключает необходимости повторного рассмотрения административным органом материалов дела и вынесения решения. 
“Поскольку определение о прекращении производства по делу об административном правонарушении по причине несоответствия статье 2.9, пункту 2 части 1.1 статьи 29.9 КоАП РФ должно быть признано незаконным и отменено, соответственно, утрачивает силу, у административного органа существует неисполненная обязанность рассмотреть по существу постановление прокурора Вяземского района от 16.08.2023 с материалами проверки с учетом срока давности привлечения к административной ответственности, установленного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ”.